國家安全監(jiān)管總局解讀《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》
國家安全監(jiān)管總局解讀
《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》
新修訂的《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)2012年5月21日國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長辦公會審議通過，并于7月1日以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第54號公布，自2012年8月1日起施行。
一、修訂背景
依據(jù)《安全生產(chǎn)許可證條例》（國務院令第397號，以下簡稱《許可證條例》），原國家安全監(jiān)管局于2004年5月頒布了《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》（國家安全監(jiān)管局令第11號，以下簡稱原《辦法》）。原《辦法》實施以來，相繼出現(xiàn)了一些新的情況。一是煙花爆竹安全管理行政法規(guī)進一步完善。2006年國務院頒布了《煙花爆竹安全管理條例》（國務院令第455號，以下簡稱《煙花條例》），調(diào)整了煙花爆竹安全生產(chǎn)許可工作程序，進一步完善了煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)條件。二是煙花爆竹安全生產(chǎn)許可的相關政策進一步細化。《國務院辦公廳轉發(fā)安全監(jiān)管總局等部門關于進一步加強煙花爆竹安全監(jiān)督管理工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕53號，以下簡稱《國辦通知》）、《國務院安委會辦公室關于煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)貫徹落實〈國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知〉的實施意見》（安委辦〔2010〕30號）等規(guī)范性文件先后出臺，進一步細化了煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可以及監(jiān)管工作要求。三是有關煙花爆竹安全技術標準作了重大修訂。《煙花爆竹工程設計安全規(guī)范》（GB50161）和《煙花爆竹作業(yè)安全技術規(guī)程》（GB11652）已進行了重大修訂。四是煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)狀發(fā)生了較大變化。通過實施整頓改造提升，煙花爆竹生產(chǎn)實現(xiàn)了從家庭作坊到初步工廠化的轉變，安全生產(chǎn)基礎條件大幅度提升。五是煙花爆竹安全生產(chǎn)許可工作中積累了大量實踐經(jīng)驗。在7年多兩輪許可實踐工作中積累了許多好的工作經(jīng)驗，應進行認真總結和吸取。綜上，修訂《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》時機成熟，且勢在必行。
二、修訂過程
國家安全監(jiān)管總局在前期廣泛、深入調(diào)研的基礎上，于2011年5月開始進行《辦法》修訂工作，通過召開研討會、書面征求意見等形式廣泛聽取意見，于10月初形成《辦法（草案）》，并通過國務院法制辦網(wǎng)站向社會公開征求意見。2012年4月，又專門組織開展了立法調(diào)研，聽取了有關基層安監(jiān)部門和煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的意見。經(jīng)反復研究、協(xié)商和修改，《辦法（草案）》逐步成熟完善，5月21日經(jīng)國家安全監(jiān)管總局局長辦公會議審議通過。
三、主要內(nèi)容及修訂變化
《辦法》分7章，共50條，包括總則、申請安全生產(chǎn)許可證的條件、安全生產(chǎn)許可證的申請和頒發(fā)、安全生產(chǎn)許可證的變更和延期、監(jiān)督管理、法律責任、附則。《辦法》在《許可證條例》、《煙花條例》及相關法律法規(guī)標準規(guī)范框架下，針對煙花爆竹行業(yè)現(xiàn)狀和煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）特點，進一步規(guī)范了企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，安全生產(chǎn)許可證的申請、頒發(fā)、變更、延期工作程序，對取得安全生產(chǎn)許可證企業(yè)的監(jiān)督管理措施，以及違反本辦法的相應法律責任；并且明確了各級安全監(jiān)管部門在煙花爆竹安全生產(chǎn)許可及安全監(jiān)管工作中的職責分工以及企業(yè)的權利義務。這次修訂主要體現(xiàn)在以下四個方面：
（一）細化并嚴格了煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)條件
《辦法》在《許可證條例》第六條和《煙花條例》第八條確定的基本框架下，以第二章共15條明確規(guī)定了煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)申請安全生產(chǎn)許可證應具備的安全生產(chǎn)條件。與原《辦法》相比，內(nèi)容進一步細化、條件進一步完善，體現(xiàn)了近年來煙花爆竹安全監(jiān)管工作中一些新的政策要求，具有較強的可操作性。
一是補充完善了對企業(yè)設立條件、選址、建設項目設計和審查、驗收的規(guī)定。明確企業(yè)設立應當符合國家產(chǎn)業(yè)政策和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構規(guī)劃，選址應當符合當?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。對企業(yè)建設項目設計單位應當具備的資質，以及建設項目應當符合的設計標準和應當履行的審查、驗收手續(xù)等進行了規(guī)定。
二是調(diào)整了企業(yè)基礎設施、生產(chǎn)工藝及產(chǎn)品應符合條件的表述。對企業(yè)應當符合相關標準規(guī)范要求的表述，由直接列舉內(nèi)容修訂為引用標準名稱，不再逐條列出。其中，明確了禮花彈生產(chǎn)企業(yè)應符合的條件，體現(xiàn)了禮花彈專項治理的相關政策；對企業(yè)應當安裝視頻監(jiān)控和異常情況報警裝置及設置安全警示標志并符合相關行業(yè)標準規(guī)定，進行了明確表述；作為對引用相關標準的補充，明確規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)廠房數(shù)量和倉庫面積應當與其生產(chǎn)品種及規(guī)模相適應。
三是細化了對企業(yè)內(nèi)部安全管理要求的規(guī)定。規(guī)定企業(yè)應當配備專、兼職安全生產(chǎn)管理人員的數(shù)量較原《辦法》增加；明確了企業(yè)應當建立健全安全生產(chǎn)責任制、規(guī)章制度和操作規(guī)程的具體內(nèi)容；依據(jù)《煙花條例》規(guī)定對企業(yè)應當持證上崗人員的規(guī)定進行了補充完善；補充了對企業(yè)煙花爆竹流向信息化管理的規(guī)定。
四是體現(xiàn)了推動安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建和規(guī)范安全評價工作的政策導向。在安全生產(chǎn)許可證申請條件以及初次取證申請和延期申請應提供的材料中，對企業(yè)依法進行安全評價，安全評價報告應該包括的內(nèi)容進行了明確規(guī)定；在安全生產(chǎn)延期條件中，規(guī)定安全生產(chǎn)標準化三級達標作為煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證延期的基本條件，同時作為鼓勵性政策對安全生產(chǎn)標準化二級以上達標企業(yè)適當簡化延期手續(xù)。
（二）進一步規(guī)范了安全生產(chǎn)許可相關工作程序以及各級安全監(jiān)管部門職責分工
《辦法》根據(jù)《煙花條例》第九條有關安全生產(chǎn)許可證申請和頒發(fā)審查程序的規(guī)定，對各級安全監(jiān)管部門安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)和管理的職責進行了細化，并對安全生產(chǎn)許可證申請、審查、頒發(fā)、變更、延期及相關處罰的工作程序進行了細化規(guī)定。
一是明確了初審機關和發(fā)證機關的職責分工。對設區(qū)的市級安全監(jiān)管部門初審，省級安全監(jiān)管部門審查、頒發(fā)及辦理延期、變更安全生產(chǎn)許可證中的職責權限劃分和工作流程進行了細化規(guī)定，并明確了初審機關、發(fā)證機關審查的內(nèi)容及發(fā)證機關必須派員現(xiàn)場審查的情形。
二是規(guī)定安全生產(chǎn)許可證由國家安全監(jiān)管總局統(tǒng)一編號。此規(guī)定旨在強化對全國安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)、管理工作的指導和監(jiān)督。為貫徹落實這項規(guī)定，國家安全監(jiān)管總局于2012年8月1日以《關于認真貫徹落實〈煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法〉的通知》（安監(jiān)總管三〔2012〕100號）附件印發(fā)了《煙花爆竹安全生產(chǎn)許可證編號規(guī)則》。各地發(fā)證機關將使用“金安”工程煙花爆竹安全監(jiān)管子系統(tǒng)在線辦理煙花爆竹安全生產(chǎn)許可流程，獲取國家安全監(jiān)管總局統(tǒng)一編制的安全生產(chǎn)許可證號碼。
三是細化規(guī)定了安全生產(chǎn)許可證變更的各種情形和程序。明確規(guī)定改建、擴建煙花爆竹生產(chǎn)（含儲存）設施的，應當在建設項目通過竣工驗收后的規(guī)定時間內(nèi)申請變更，并提交建設項目安全設施設計審查和竣工驗收證明材料；變更產(chǎn)品類別、級別的，應當進行專項安全評價，上述兩種情形變更安全生產(chǎn)許可證應當由初審機關初審；變更企業(yè)主要負責人和企業(yè)名稱的，直接向發(fā)證機關申請變更。
四是明確了相關行政處罰的權限。本辦法規(guī)定的行政處罰，各級安全監(jiān)管部門均可作出決定，但暫扣、吊銷安全生產(chǎn)許可證的行政處罰由發(fā)證機關決定。
（三）增加監(jiān)督管理的內(nèi)容
為進一步強化監(jiān)督管理，落實《國辦通知》要求及近年來有關專項治理的政策措施，在監(jiān)督管理一章中特別增加了對相關禁止行為的規(guī)定。
一是明令禁止轉包分包行為。規(guī)定企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證后，不得出租、轉讓安全生產(chǎn)許可證，不得將企業(yè)、生產(chǎn)線或者工（庫）房轉包、分包給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質的其他任何單位或者個人，不得多股東各自獨立進行煙花爆竹生產(chǎn)活動。
二是命令禁止違規(guī)買賣半成品和禮花彈。規(guī)定企業(yè)不得從其他企業(yè)購買煙花爆竹半成品加工后銷售或者購買其他企業(yè)煙花爆竹成品加貼本企業(yè)標簽后銷售，不得向其他企業(yè)銷售煙花爆竹半成品；從事禮花彈生產(chǎn)的企業(yè)不得將禮花彈銷售給未經(jīng)公安機關批準的燃放活動。
此外，加強社會公眾和輿論參與監(jiān)督，還規(guī)定發(fā)證機關注銷安全生產(chǎn)許可證后，應當在當?shù)刂饕襟w或者本機關政府網(wǎng)站上及時公告被注銷安全生產(chǎn)許可證的企業(yè)名單。
（四）強化對非法違法行為的處罰
與安全生產(chǎn)條件和監(jiān)督管理內(nèi)容調(diào)整相對應，細化了對相關非法違法行為的法律責任，對突出非法違法行為實行更加嚴厲的處罰。
一是對企業(yè)出租、轉讓安全生產(chǎn)許可證和轉包分包生產(chǎn)行為的處罰作出了更為具體的規(guī)定。明確規(guī)定：出租、轉讓安全生產(chǎn)許可證的，依法吊銷安全生產(chǎn)許可證，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下罰款；企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證后，將企業(yè)、生產(chǎn)線或者工（庫）房轉包、分包給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質的其他單位或者個人，依照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的有關規(guī)定給予處罰；多股東各自獨立進行煙花爆竹生產(chǎn)活動的，依法暫扣安全生產(chǎn)許可證，并處1萬元以上3萬元以下的罰款。
二是對未取得安全生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)的行為實行嚴厲處罰。明確規(guī)定未取得安全生產(chǎn)許可證（含安全生產(chǎn)許可證過期、超許可范圍）擅自進行煙花爆竹生產(chǎn)的，按照《許可證條例》的規(guī)定，責令停止生產(chǎn)，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款。
三是對涉及禮花彈的違規(guī)行為和發(fā)生事故企業(yè)的處罰作出了規(guī)定。明確規(guī)定：從事禮花彈生產(chǎn)的企業(yè)將禮花彈銷售給未經(jīng)公安機關批準的燃放活動的，依法暫扣安全生產(chǎn)許可證，并處1萬元以上3萬元以下的罰款；發(fā)生較大以上生產(chǎn)安全責任事故的，依法暫扣安全生產(chǎn)許可證。
四、實施《辦法》的意義及要求
《辦法》的頒布實施將進一步規(guī)范煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可工作，對今后煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理乃至整個煙花爆竹安全監(jiān)管工作產(chǎn)生重要影響。
為做好《辦法》的貫徹落實工作，國家安全監(jiān)管總局專門印發(fā)了《關于認真貫徹落實〈煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法〉的通知》。地方各級安全監(jiān)管部門要認真學習、深刻領會《辦法》的立法宗旨和各項規(guī)定，結合當?shù)貙嶋H及煙花爆竹“打非治違”、企業(yè)整頓提升、生產(chǎn)機械化推廣、安全生產(chǎn)標準化創(chuàng)建等重點工作的貫徹落實，認真履行許可工作職責，嚴格規(guī)范許可程序，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和地方產(chǎn)業(yè)結構規(guī)劃，持續(xù)推進煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)基礎設施整頓改造提升，依法關閉不具備安全生產(chǎn)條件的煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，促進煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全管理水平提升和安全生產(chǎn)標準化達標工作，切實加強對煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的安全監(jiān)管，全面推動全國煙花爆竹安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉。
