消防法實(shí)施存在的主要問(wèn)題有哪些？消防安全責(zé)任人、管理人等“關(guān)鍵少數(shù)”不具備必要的消防安全管理能力
近日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組公布了關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)消防法》實(shí)施情況的報(bào)告。
消防法實(shí)施存在的主要問(wèn)題：
執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，消防法的法律精神和法律條文還沒(méi)有得到完全落實(shí)，“大火巨災(zāi)”“小火亡人”“新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)火災(zāi)”隱患依然存在，消防安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
法律實(shí)施的兩個(gè)問(wèn)題
一是歷史欠賬和短板。與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡相比，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，消防事業(yè)存在不適應(yīng)、不匹配的問(wèn)題，薄弱環(huán)節(jié)依然較多。典型領(lǐng)域：消防設(shè)施建設(shè)。全國(guó)仍有907個(gè)縣(市、區(qū))和開(kāi)發(fā)區(qū)尚未組建消防救援站，全國(guó)城市消防站缺建40%以上，市政消火栓欠賬率近15%。農(nóng)村地區(qū)公共消防基礎(chǔ)設(shè)施欠賬更為嚴(yán)重。山西“十三五”規(guī)劃全省應(yīng)建消防站259個(gè)，實(shí)建208個(gè)，缺建51個(gè)，缺建率20%。四川目前尚有67個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃和開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有建立消防救援站。內(nèi)蒙古按照《城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，全區(qū)應(yīng)建消防救援站302個(gè)，目前僅建成148個(gè)。
二是新興風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。新技術(shù)、新材料、新業(yè)態(tài)不斷衍生新風(fēng)險(xiǎn)，電動(dòng)自行車(chē)、新能源汽車(chē)，氫能、光伏、鋰電等儲(chǔ)能設(shè)施，天然氣泄漏和大型倉(cāng)儲(chǔ)物流場(chǎng)所等火災(zāi)爆炸事故呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。典型領(lǐng)域：電動(dòng)自行車(chē)火災(zāi)。我國(guó)電動(dòng)自行車(chē)保有量超過(guò)3億輛，產(chǎn)量仍在快速增長(zhǎng)，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加。2021年1月至10月，全國(guó)發(fā)生電動(dòng)自行車(chē)及其電池故障引發(fā)的火災(zāi)共1.4萬(wàn)余起，死亡41人，受傷157人。其中北京496起，造成13人死亡。電動(dòng)自行車(chē)的維修、改裝、停放、使用等，以及鋰電池的充電、報(bào)廢和回收等環(huán)節(jié)管理不規(guī)范，存在非法改裝、入戶(hù)充電、過(guò)度使用和電池老化等問(wèn)題，滋生大量安全隱患。特別是由于戶(hù)外充電樁不足、充電價(jià)格不均等原因，入戶(hù)充電問(wèn)題比較普遍，“人車(chē)同屋”導(dǎo)致火災(zāi)亡人率居高不下。
問(wèn)題集中的四個(gè)方面
一是責(zé)任落實(shí)不到位與部門(mén)協(xié)作不順暢并存
消防法第2條規(guī)定，“按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制�！蹦壳�，部分地方的責(zé)任落實(shí)一定程度上存在“上熱中溫下冷”的問(wèn)題，各部門(mén)之間協(xié)作聯(lián)動(dòng)有待繼續(xù)加強(qiáng)。
1.地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。個(gè)別地方新發(fā)展理念樹(shù)得不牢，統(tǒng)籌發(fā)展與安全有差距，對(duì)消防工作重視不夠、投入不足，公共消防設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)中審核把關(guān)不嚴(yán)，放松消防安全要求。政府消防議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不健全，有的未建立消防安全委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議制度，有的沒(méi)有實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)、工作督辦作用發(fā)揮不明顯。消防工作考評(píng)激勵(lì)機(jī)制不完善，推動(dòng)消防安全責(zé)任落實(shí)的效果有待提升。
2.社會(huì)單位主體責(zé)任。消防法第16條規(guī)定了各類(lèi)主體應(yīng)當(dāng)履行的7項(xiàng)消防安全職責(zé)。部分企業(yè)重效益、輕安全，沒(méi)有建立完整的消防安全制度，日常管理不規(guī)范，消防設(shè)施故障損壞、疏散通道堵塞和違規(guī)施工、違章作業(yè)等問(wèn)題較為普遍，滅火應(yīng)急預(yù)案制定不科學(xué)、演練不落實(shí)。消防安全責(zé)任人、管理人等“關(guān)鍵少數(shù)”不具備必要的消防安全管理能力，安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)的水平較低，管理不嚴(yán)格，造成火災(zāi)隱患難以及時(shí)排除，應(yīng)急處置能力不足。3.部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整后，消防救援機(jī)構(gòu)和公安、住建等部門(mén)的職責(zé)邊界不夠清晰，監(jiān)管合力有待加強(qiáng)。一是公安。消防法第53條規(guī)定，“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育”。但各地實(shí)際負(fù)責(zé)范圍差異較大，且僅能依據(jù)治安管理處罰法對(duì)謊報(bào)火警等5類(lèi)涉及消防的行政案件進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)大部分消防行政處罰案件不具備執(zhí)法主體資格。
二是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)。專(zhuān)業(yè)建設(shè)工程的消防審驗(yàn)和工程管理協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)和消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)消防技術(shù)服務(wù)、單位建筑的日常消防監(jiān)督檢查關(guān)系和管理權(quán)限不夠明確。
三是其他部門(mén)。鐵路、港航、民航系統(tǒng)的交通工具和車(chē)站、港口碼頭、機(jī)場(chǎng)等，消防監(jiān)管范圍尚未明確，對(duì)密室逃脫、電競(jìng)酒店、民宿、校外培訓(xùn)、儲(chǔ)能電站、電動(dòng)自行車(chē)、經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村自建房等消防安全新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)監(jiān)管職責(zé)存在盲區(qū)。
二是城市高風(fēng)險(xiǎn)與鄉(xiāng)村低設(shè)防現(xiàn)象并存
城市和鄉(xiāng)村消防工作基礎(chǔ)不同，法律實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)不同，但在基層消防治理等方面存在相近相通的問(wèn)題。
1.城市。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市人口密集、人員流動(dòng)頻繁、產(chǎn)業(yè)集聚，高層建筑和大型商業(yè)綜合體多，建筑總量大。部分地區(qū)由于發(fā)展較早，老舊小區(qū)消防設(shè)施不足，隱患較多。江蘇有高層建筑約7萬(wàn)棟，100米以上的近千棟，250米以上14棟，地下建筑約3億平方米。上海和北京地鐵運(yùn)營(yíng)總里程都超過(guò)700公里。同時(shí)，公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展不相適應(yīng)，火災(zāi)防控難度高，一旦發(fā)生火災(zāi)損失巨大。
2.農(nóng)村。消防法第30條明確加強(qiáng)農(nóng)村消防工作，加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)村公共消防服務(wù)供給不足，消防力量薄弱，建筑耐火等級(jí)低、消防基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，特別是農(nóng)村自建房缺少必要的消防設(shè)施、防火間距不足，火災(zāi)發(fā)生頻率較高。部分歷史文化名村的消防設(shè)施嚴(yán)重不足。2016年至2020年，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生火災(zāi)占比從45.6%升至51.7%。今年截至10月，農(nóng)村發(fā)生火災(zāi)30.5萬(wàn)起，占總數(shù)的54.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。
3.基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職能部門(mén)和村委會(huì)、居委會(huì)等群眾性自治組織的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的消防職能部門(mén)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防安全委員會(huì)形同虛設(shè)，一些小單位小場(chǎng)所存在失控漏管現(xiàn)象。消防法第32條要求開(kāi)展群眾性的消防工作。部分村委會(huì)、居委會(huì)沒(méi)有將群眾性消防納入工作任務(wù)，未全面履行防火安全檢查和消防宣傳教育、建立志愿消防隊(duì)等職責(zé)。個(gè)別地區(qū)基層消防安全網(wǎng)格組織弱化、虛化，存在“虛掛空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，尚未有機(jī)融入基層社會(huì)治理體系，火災(zāi)防控“最后一公里”有待完全打通。
三是消防意識(shí)薄弱與消防知識(shí)缺乏并存
消防法第6條明確規(guī)定各級(jí)人民政府和機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)等單位的消防宣傳教育職責(zé)。當(dāng)前，消防宣傳教育培訓(xùn)的實(shí)際效果還有差距，對(duì)重點(diǎn)人群教育培訓(xùn)的覆蓋面不廣、針對(duì)性不強(qiáng)，長(zhǎng)效機(jī)制有待健全，“小火亡人”事故仍有發(fā)生。
1.突出表現(xiàn)。在隨機(jī)抽查和實(shí)地暗訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，主要集中在消防安全意識(shí)和自防自救能力上。例如：部分單位存在安全出口處安裝電子鎖、疏散通道上設(shè)置障礙物、防火卷簾下方設(shè)置障礙物、安全出口的門(mén)不能正常開(kāi)啟、消防控制室值班人員對(duì)自動(dòng)消防設(shè)施操作不熟悉等問(wèn)題。
2.農(nóng)村。消防法第30條明確加強(qiáng)農(nóng)村消防工作，加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)村公共消防服務(wù)供給不足，消防力量薄弱，建筑耐火等級(jí)低、消防基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，特別是農(nóng)村自建房缺少必要的消防設(shè)施、防火間距不足，火災(zāi)發(fā)生頻率較高。部分歷史文化名村的消防設(shè)施嚴(yán)重不足。2016年至2020年，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生火災(zāi)占比從45.6%升至51.7%。今年截至10月，農(nóng)村發(fā)生火災(zāi)30.5萬(wàn)起，占總數(shù)的54.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。
3.基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職能部門(mén)和村委會(huì)、居委會(huì)等群眾性自治組織的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的消防職能部門(mén)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防安全委員會(huì)形同虛設(shè)，一些小單位小場(chǎng)所存在失控漏管現(xiàn)象。消防法第32條要求開(kāi)展群眾性的消防工作。部分村委會(huì)、居委會(huì)沒(méi)有將群眾性消防納入工作任務(wù)，未全面履行防火安全檢查和消防宣傳教育、建立志愿消防隊(duì)等職責(zé)。個(gè)別地區(qū)基層消防安全網(wǎng)格組織弱化、虛化，存在“虛掛空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，尚未有機(jī)融入基層社會(huì)治理體系，火災(zāi)防控“最后一公里”有待完全打通。
三是消防意識(shí)薄弱與消防知識(shí)缺乏并存
消防法第6條明確規(guī)定各級(jí)人民政府和機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)等單位的消防宣傳教育職責(zé)。當(dāng)前，消防宣傳教育培訓(xùn)的實(shí)際效果還有差距，對(duì)重點(diǎn)人群教育培訓(xùn)的覆蓋面不廣、針對(duì)性不強(qiáng)，長(zhǎng)效機(jī)制有待健全，“小火亡人”事故仍有發(fā)生。
1.突出表現(xiàn)。在隨機(jī)抽查和實(shí)地暗訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，主要集中在消防安全意識(shí)和自防自救能力上。例如：部分單位存在安全出口處安裝電子鎖、疏散通道上設(shè)置障礙物、防火卷簾下方設(shè)置障礙物、安全出口的門(mén)不能正常開(kāi)啟、消防控制室值班人員對(duì)自動(dòng)消防設(shè)施操作不熟悉等問(wèn)題。
2.消防意識(shí)。個(gè)別單位對(duì)消防工作還存在麻痹和僥幸心理，火災(zāi)公眾責(zé)任險(xiǎn)參保率較低，對(duì)火災(zāi)隱患熟視無(wú)睹，甚至對(duì)消防安全檢查有抵觸情緒，對(duì)存在的消防隱患整改態(tài)度消極。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80%以上重特大火災(zāi)事故是由于人為因素所致。居民小區(qū)違章停車(chē)堵塞消防車(chē)通道、應(yīng)急照明設(shè)施損壞、電動(dòng)自行車(chē)進(jìn)樓入戶(hù)和“飛線(xiàn)”充電等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。今年上半年，上海市人大代表聯(lián)系社區(qū)征求有關(guān)城市運(yùn)行安全的511條意見(jiàn)中，反映占用消防車(chē)通道和應(yīng)急通道兩個(gè)問(wèn)題的共151條,占比近30%。
3.消防知識(shí)。公民消防安全常識(shí)知曉率總體偏低，普遍不會(huì)使用滅火器具，不會(huì)撲救初起火災(zāi)，對(duì)逃生自救技能運(yùn)用比較生疏。消防法第17條規(guī)定，消防安全重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)定期組織消防安全培訓(xùn)和消防演練。目前，社會(huì)單位對(duì)消防安全宣傳教育投入不足，應(yīng)急演練不多，參與人數(shù)較少。主要防火責(zé)任人缺少處置初起火災(zāi)的知識(shí)和技能，消防安全培訓(xùn)簡(jiǎn)單化，宣傳工作不到位、不扎實(shí)。部分企事業(yè)單位工作人員不會(huì)使用滅火器、不會(huì)引導(dǎo)疏散逃生。
四是消防力量不足與職業(yè)保障不夠并存
消防法第3章“消防組織”和第4章“滅火救援”，重點(diǎn)對(duì)消防救援隊(duì)伍進(jìn)行了規(guī)范，明確國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)力量的骨干作用，明確加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng)。當(dāng)前，消防隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。
1.“人少事多”矛盾突出。國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍編制員額19萬(wàn)人，僅占全國(guó)人口的萬(wàn)分之1.37，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，與發(fā)展中國(guó)家相比也有較大差距。全國(guó)已建成并投入使用的消防站中還有631個(gè)沒(méi)有編制、2837個(gè)達(dá)不到最低人員編配標(biāo)準(zhǔn)。改制轉(zhuǎn)隸后，消防救援隊(duì)伍的職責(zé)拓展為“全災(zāi)種、大應(yīng)急”，廣泛承擔(dān)火災(zāi)爆炸、洪澇災(zāi)害、地震、泥石流等救援任務(wù)，但隊(duì)伍數(shù)量沒(méi)有明顯增加，一線(xiàn)指戰(zhàn)員人均參加滅火救援任務(wù)同比增加近30%。
2.職業(yè)保障亟待加強(qiáng)。國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的身份屬性、撫恤優(yōu)待、退出機(jī)制等有待完善，職業(yè)吸引力不強(qiáng)。專(zhuān)職消防員普遍存在待遇保障力度不足、職業(yè)認(rèn)同感低、職業(yè)發(fā)展空間受限、人員流失量大等問(wèn)題，特別是一些地方采用勞務(wù)派遣等方式招用專(zhuān)職消防員，導(dǎo)致“同工不同酬”，招不來(lái)、留不住、更替頻繁等問(wèn)題。2020年，國(guó)家面向高校應(yīng)屆畢業(yè)生計(jì)劃招錄消防干部3000名，實(shí)際招錄852名，計(jì)劃完成率僅26.7%。去年，青海開(kāi)展了首批面向社會(huì)公開(kāi)招聘政府專(zhuān)職消防隊(duì)員工作，按計(jì)劃招滿(mǎn)的424人中，目前已陸續(xù)退出99人，占招錄計(jì)劃的23.3%。
3.消防專(zhuān)業(yè)人才缺乏。消防法第35條要求，加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng)。消防執(zhí)法、監(jiān)督檢查和火災(zāi)事故調(diào)查都是政策性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，即使在消防救援機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也需要專(zhuān)業(yè)人員經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)學(xué)習(xí)和長(zhǎng)期實(shí)踐才能滿(mǎn)足實(shí)戰(zhàn)需要。各地各部門(mén)普遍反映，消防技術(shù)力量薄弱，缺少專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才。消防審驗(yàn)機(jī)構(gòu)和人員不足，一些地方行業(yè)主管部門(mén)只能依托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開(kāi)展審驗(yàn)工作。
